王操｜碳中和立法：何以可能与何以可为

王操

天津大学法学院博士研究生，天津大学中国绿色发展研究院助理研究员

要目

一、碳中和法治供需的结构性失衡二、碳中和立法的定制化设计三、碳中和立法的具象化表达结语

碳中和立法作为一项晚近提出的立法命题，因应于实现碳达峰、碳中和目标的时代需要。基于碳中和从科学技术、国际政治、国家政策三重维度向法治转轨的需求强烈，而当前规范供给却严重不足的现实矛盾，碳中和立法的必要性得以证成。综合比较碳中和立法与应对气候变化法，其在命题来源、意图指向及类型归属等方面具有同一性，也有着差异化的预设定位、调整范围、立法模式、规范表达，呈现为似而不同的孪生关系。为进一步拓展共生空间，两者应在时序安排上先后错开并保持位阶层次上的高低有序。具体言之，碳中和立法应被定位为促进型立法，其具有宣示、回应、预防的原初功能以及示范、过渡、渗透等派生功能，并在体例编排上与外部规范系统相互映射。

习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上作出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的政治宣示。随即，“碳达峰、碳中和”（以下简称“双碳”）被写入“十四五”规划纲要，我国应对气候变化的现实目标与理想愿景得以正式确立。2021年10月，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），从调整产业结构、优化能源体系、创新低碳技术等领域谋划实现“双碳”目标的行动框架。其中，最为引人瞩目的莫过于首次提出“研究制定碳中和专项法律”，即碳中和立法这一全新命题。

碳中和立法之于学界，可谓是“最熟悉的陌生人”。说其陌生，乃是由于碳中和作为新兴概念刚刚正式进入理论视野，当前研究几乎均为政策铺叙，既有的立法研究成果也基本是从理念、路径等宏观维度为碳中和法制建设构拟一个初步框架。谓其熟悉，皆缘于我国绿色低碳发展战略下，学界对于碳排放权、碳税等细分议题的关注已有时日，不过此种还原主义范式下的研究成果更侧重微观层面的制度供给。另需补充的是，虽未直接使用碳中和立法的称谓，但学界早已为应对气候变化立法展开了深入的学理探讨，并在原则、体例等方面形成了一定共识，只是遗憾未能实现由构想到现实的跨越。

每一部法律的产生都有其自在的背景和使命，都有其自在的时代性和历史性。毋庸置疑，以战略政策形式提出的碳中和立法，直接因应于我国实现“双碳”目标的现实需要，亦被赋予了相当意义的国家意志性和决断性。然而，立法命题生成方式的权威性并不必然带来法理正当性及现实必要性。在此必须回答的是，碳中和立法作为一项“源基于经验理性的决策实践”，使其成为可能的必要条件为何？具体而言，缘何《意见》特别提出“研究制定碳中和专项法律”，作出这一判断的前提性依据是什么？进一步说，如若碳中和立法确实是正当且必要的，那应如何协调其与正处于酝酿中的应对气候变化法之间的相互关系，而碳中和立法自身又将呈现为何种样态。

一、碳中和法治供需的结构性失衡

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，要“以良法促进发展、保障善治”。从供需关系维度来看，中国式法治现代化表现为积极回应现实法治需求，提高法律制度供给的数量和质量，以规范供给促进法治发展变革。尽管我国在研发低碳技术、落实减排承诺、拟定绿色发展政策等方面所展现的建设性姿态有目共睹，但相关立法的基础薄弱、进展迟滞亦毋庸讳言。也正是基于法治需求与规范供给之间的矛盾与张力，凸显了“研究制定碳中和专项法律”的现实正当性，使得碳中和立法成为一个适合且必要的存在。

需求侧：话语场域的法治转轨

“一切划时代的体系的真正内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的”。从概念史来看，“碳中和”一词源自英国未来森林公司于20世纪末提出的一项商业企划。后历经二十余年的发展，碳中和早已超越了服务产品的单一范畴，其应用场域不断拓展，意涵范围也得以扩张：首先，碳中和被适用于科学技术领域，用以指代碳捕集、利用与封存等旨在实现二氧化碳排放量收支相抵的新型技术；其次，碳中和被引入国际气候政治角力中，成为各国利益博弈和妥协后确立的共同目标；再次，进入后巴黎时代，碳中和更多地作为一项国家战略层面的政策目标被提出。不难看出，碳中和仍处于自我形成与多维阐释阶段，远非一个严格意义上的法律概念。尽管已有先锋国家进行了立法尝试，但当前关于碳中和的讨论仍多限于科学技术、国际政治及国家政策层面，亟待改换话语场域，实现从事理到法理的转变。

其一，技术话语的法律驯顺。技术的发展“对善和恶都带来无限的可能性”，新兴技术的广泛适用不可避免地导致风险的泛在化。况且，面临气候变化不确定和气候危害不可逆的双重考验，迫使我们破除片面的技术理性主义迷思，选择更为审慎的法治立场。依据技术归化的观点，各类技术必须得到转化，使其从陌生、可能有危险的东西转变成为能够融入社会文化和日常生活之中的驯化之物。从这个层面理解，碳中和立法即是通过对各类温室气体控制手段及方法的规范化表达，将其纳入法治框架内予以调控，以实现技术之治与规则之治的嵌合。一方面，碳中和技术的工具性本质决定了其势必会受到使用者主观倾向和利益导向的左右，如此便需要具有良善底色的法律价值为之指明应然方向、赋予正向意义。另一方面，当由于碳中和技术手段被不当应用或自身负面效果而引发技术风险、道德风险乃至法律风险时，应发挥法律的管制功能，矫正技术偏误的失序状态，确保技术应用回归合法轨道。

其二，全球话语的本土根植。正如时任联合国秘书长的潘基文所言，《巴黎协定》为全球应对气候变化带来了新曙光，“现在我们必须将这些言辞转化为有效的具体政策和行动”。2021年10月，我国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》，正式将“碳达峰、碳中和”设置为新的自主贡献目标。从性质上看，该文件由生态环境部应对气候变化司向秘书处作出，并由后者统一公布，因而被赋予了国际法意义上的约束力。对此需要说明的是，尽管《巴黎协定》及其实施细则专门规定了透明度、全球盘点等履约机制，但这与其说是强制要求，毋宁说是一种敦促与引导，承诺目标的完成与否仅仅关乎一国的形象和国际信誉。进言之，各缔约方提交的国家自主贡献或仅是本国应对气候变化立场的国际法表达，并不当然地具有国内法效力。一般而言，国际条约的国内适用主要有并入与转化两条路径。不过无论采取何种方式，我国对外所作出的碳中和承诺只有经本土规则的确认和内化，方具有对内效力，才能依托国家机器的强制力确保其顺利履行。

其三，政策话语的规则转译。有学者指出，政府在我国现代化建设中起着一种特别突出的、关键的和能动的主导作用。纵观我国气候变化应对史，政府始终扮演着绝对的领导角色，而较之于立法，灵活且高效的政策手段更受其青睐。自《意见》作出整体部署后，国家层面的《2030年前碳达峰行动方案》以及部委层面的《减污降碳协同增效实施方案》等一系列协同化政策密集出台，“1+N”政策体系迅速展开并趋于成型。从法政策学视角来看，“政策是法律的初型，法律是定型化、规范化了的政策”。现阶段的碳中和政策发挥着方向指引与力度把控的作用，甚至在一定程度上成为碳中和立法缺位的临时替身。但鉴于政策有着周期短暂、抽象模糊、刚性不足等先天缺陷，只有转化为法律规则，方能赋予改革以合法性和权威性。尽管当下哪些政策可得转化为法律仍有待观察，但至少可以明确的是：只有经过成熟度和必要性双重筛选的碳中和政策才有可能升格为法律规范，而碳中和立法绝非对政策内容的机械照搬，其必然呈现为概念化、逻辑化、实定化的法律话语表达。

供给侧：规范基础的薄弱迟滞1.重而无基的应对气候变化法律体系

自1992年正式签署《联合国气候变化框架公约》至今，我国为应对气候变化所作出的立法努力不可谓不艰辛，所取得的立法成果不可谓不丰富。2009年第十一届全国人大常委会通过的《关于积极应对气候变化的决议》（以下简称《决议》）作为首部应对气候变化综合性立法，基本阐明了我国在应对气候变化问题上的立场、原则与措施。而诸如循环经济促进法、大气污染防治法等法律的出台与修订，从不同侧面丰富了应对气候变化立法的体系构成。此外，源于碳排放权交易、低碳城市试点等改革实践的推进，碳排放权交易管理办法（试行）、青海省应对气候变化办法等一系列部门立法与地方立法纷至沓来。如此来看，似乎我国应对气候变化立法层次分明、类型丰富，体系雏形已然具备。然遗憾的是，如此地应对气候变化法律体系多为学者主观拼凑而得，其无论是外在完整性抑或内在融贯性均远未达到体系化的程度。

这主要表现为：第一，虽说《决议》在实际上代行了应对气候变化基本法的先导功能，但鉴于其程序、范围及内容规范性等方面的瑕疵，难以被界定为严格意义上的法律，亦无从成为应对气候变化法律体系的总纲性统摄。第二，尽管不少法律规范确有零星条款涉及气候变化，但不得不承认，这些规范大多并非专为应对气候变化设计，而仅是在保护环境要素的同时恰好与减缓、适应气候变化产生了竞合。目的层面的偏差使得各类法律规范之间并不如想象般紧密，也正是基于此种“跑马圈地”的构建方式，导致应对气候变化法律体系的横向扩张有余而纵向延伸不足，呈现出一种松散化、扁平化的结构外观。第三，我国应对气候变化立法呈现出自下而上、由局部到整体的倒置发展趋势。由于缺少基本法层面的统筹协调，应对气候变化法律体系内部上下位法律规范之间存在明显的脱节甚至断裂，出现了某一领域规范因关联性而自行集结，成为一个独立且封闭的“规范孤岛”现象。第四，截至目前，全国仅有两省尝试应对气候变化专门立法、两市试水低碳发展促进立法，可供观察的样本量明显不足。加之，此类地方立法或多或少地存在模糊笼统、层级过低、质量参差等问题，在现实中被不同程度地闲置或架空，参考价值相当有限。

2.渐趋停滞的应对气候变化法

出于对《决议》提出“要把加强应对气候变化的相关立法……纳入立法工作议程”的回应，理论界与实务界均将视线投向应对气候变化专门立法，笃定随着应对气候变化法的出台，现行立法的体系性困境便得破解。2011年前后，国家发改委将应对气候变化法列入其2011-2015年立法规划，组织多个专家团队同时开展起草工作。其中，由中国社会科学院法学研究所草拟的中华人民共和国应对气候变化法建议稿于2012年完成，并面向社会公开征集修改建议。随后，经过多方讨论与反复打磨，该建议稿于2014年提交国务院法制办。而后，应对气候变化法作为研究项目被正式列入国务院2016年立法工作计划。不难看出，应对气候变化法立法工作的推进态势有条不紊，平均每两年便会取得阶段性进展，而且整体来看已颇具规模。但正当所有人都认为应对气候变化法将一路疾行、迅速出台时，其却就此戛然而止，未能如愿进入立法程序，至今再无任何进展。

究其原因大抵在于：一是《巴黎协定》所开创的国家自主贡献与履约监督审查相糅合的全新方案，在相当意义上重塑了全球气候治理秩序，也直接导致了已有草案的滞后性与不周延性。二是此轮机构改革将应对气候变化的工作职能由国家发改委划转至生态环境部，而应对气候变化立法项目则从全国人大法工委的经济法室转交由行政法室推进。负责部门、机构及人员的结构性变动，客观上使得应对气候变化立法进程出现断档。三是当前我国应对气候变化立法仍处于从起步摸索到总结归纳的过渡阶段，而立法者采取渐进式策略，主动放缓应对气候变化法进程，恰恰彰显其审慎与理性。另需指出的是，尽管制定应对气候变化法对于应对气候变化法律体系的奠基性意义不言而喻，但此种将全局性的规范建构寄托于一部法律的结果思维，显然有将复杂问题简单化之嫌。换言之，应对气候变化是一项庞大且复杂的系统工程，企图通过一部应对气候变化法便实现全面规制，是极其困难甚至不可能的，反之降低心理预期，系统谋划并做好长期准备不失为一个更为妥当的立场。

3.遭受诘难的碳中和专项法律

虽受内外形势影响，应对气候变化法的创制之路充满曲折、近乎停滞，但我国应对气候变化立法进程并未因此沉寂太久。随着“双碳”目标的提出，社会各界再次掀起了应对气候变化立法的讨论热潮。不过较之于应对气候变化法，应时应景的碳中和立法明显更受关注。近两年在全国“两会”期间，多位代表委员提出诸如“关于加快构建碳中和法律制度体系的建议”的提案，力推碳中和立法。其实不难理解，乘势而来的碳中和立法顺应于实现“双碳”目标的现实需要，亦是对近年来我国经济社会绿色低碳转型的径直回应。另从策略角度解释，碳中和立法或可被视为应对气候变化法短期难以出台的权宜之计。毕竟碳中和立法同样致力于控制温室气体排放，而无论其成功与否，起码可为应对气候变化立法工作注入新的生机与活力。

然而，由于当下碳中和立法仍是一个笼统且稚嫩的预想，其难免遭到正当性与可行性的双重质疑：如有学者指出，考虑到立法权威性及法律秩序稳定性，不宜针对“双碳”这一目标明确、时限可期之事进行单独立法。此外，碳中和立法与应对气候变化法在内容层面的高度同质性使得两者边界模糊、交叉重叠甚至相互排斥，无法共存于同一法律体系。况且遵循“如无必要，勿增实体”的奥卡姆剃刀原理，鉴于我国业已开展应对气候变化法立法工作，另起炉灶推进碳中和立法实属多此一举。进言之，即便两者不是一种非此即彼的取舍关系，进行碳中和立法也势必会挤占应对气候变化法的立法空间，进而导致法律体系的内部紊乱。

辩证地看，上述质疑确有一定合理性，但多建立在推测或假设之上，略显武断。一方面，置于社会关系变动不居的现实语境下，倘若依旧固守保守主义立场，片面强调稳定性而将碳中和立法直接拒之门外的话，无异于因噎废食。依据“立法主动适应改革和经济社会发展需要”的精神要求，在面对“双碳”等新兴领域时本就应秉持一种开放性姿态，更不用说《意见》已为碳中和立法提供了直接且有力的政治背书。另一方面，当前关于碳中和立法的否定论断，几乎均立意于碳中和立法与应对气候变化法的不兼容性，而这大抵是基于“现状偏见”。详言之，考虑到高昂的前期沉没成本，理论界与实务界倾向于按部就班地推进应对气候变化法，而对碳中和立法持消极乃至反对态度。对此需要说明的是，虽说应对气候变化法早已草拟完成，但其至今仍未正式进入立法程序，而碳中和立法更是处于初步构想之中，两者均未定型且仍存有相当广阔的可塑空间，现在就做出定论未免为时过早。

二、碳中和立法的定制化设计

立法是一个从积累经验认识到创制法律规范的复杂过程。囿于对气候变化、低碳发展等概念的模糊认识，极大限制了立法者进行规则创造和体系建构的想象力，也致使部分学者认为碳中和立法与应对气候变化法完全雷同，绝无并存的必要和可能。实际上，如果说气候变化是全球层面所共同面临的危机与挑战，那么低碳发展则为国家层面对其所作出的回应和行动，两者源自同一范畴、一脉相承，但也有着各自的关注面向和表达维度。不过仅据此尚无法清晰描绘出碳中和立法与应对气候变化法的关系样态，只能大致推定两者并非完全一致且具有极大相似性。保罗·利科将“相似性解释为同一性和差异性相互冲突的场所”。关于碳中和立法与应对气候变化法的关系，亦可尝试从这两个侧面探究。一方面，同一性使得两者可被归于一类，以便将其置于一个整体性框架下讨论。另一方面，差异性赋予两者各自独立存在的意义，从而保证其不致于互为彼此、绝对重合。进一步引申，若能在明确碳中和立法与应对气候变化法同一性的基础上，通过定制化设计突出各自的功能侧重与表达差异的话，不仅能为两者共存拓宽可能空间，也从侧面证成碳中和立法确实是一条可行进路。

内在本质的同一性

“法律系统的同一性意味着法律规范具有统一的界限和脉络”。其中，脉络意指一部法律的创制源起、目标方向及发展历程，界限则代指决定一类法律身份归属的关键指标与核心特征。以此为据，碳中和立法与应对气候变化法的同一性可从以下方面予以观察：

其一，立法命题的同源性。如前所述，应对气候变化法作为一项立法命题肇始于《决议》关于“要把加强应对气候变化的相关立法……纳入立法工作议程”的要求。而《关于全面加快推进生态文明建设的意见》中对研究制定应对气候变化等方面法律法规的重申，更是直接推动应对气候变化法被列入国务院立法工作计划。与之类似，碳中和立法之所以引起热议，最直接的原因即《意见》作出了“研究制定碳中和专项法律”的直接部署。以发生学视之，尽管当前应对气候变化法与碳中和立法分处于不同阶段，未来走向亦难以预测，但两者却遵循着相同的出场逻辑—由政策决议关于加强法治建设、健全法律法规的具体要求脱胎转化或径直承袭而得。从驱动力与生成路径两方面来看，应对气候变化法和碳中和立法并非单纯基于社会需求自下而上的积极回应，而更多表现为国家意志主导下自上而下的“强制性”变迁。

其二，立法意图的同向性。“所谓的立法意图是指立法者赋予法律的目的，既体现为一种价值目标，也落实在规制或改变人们行为模式上”。前述应对气候变化法建议稿的立法目的条款被设定为“控制温室气体的排放，科学应对全球和区域气候变化，促进我国经济和社会的可持续协调发展”。虽说建议稿自身并不具有法律效力，亦不一定能够获得立法确认，但仍可从中管窥立法者向起草者授意的，其所欲达成的目标或希冀规范之事。另外，基于《意见》等政策文件关于产业、能源、交通、城乡建设等领域的部署便可推测出碳中和立法的应然动机—减少碳排放、增加碳吸收，推进经济社会发展的全面绿色转型。如此来看，应对气候变化法与碳中和立法在立法意图方面具有同向性，一并指向绿色低碳与可持续发展的实现。当然，此种同向性仅是大致意义的。毕竟无论立法意图抑或立法目的，均为一种愿景性表达，也必定是抽象模糊的。

其三，立法归属的同类性。受苏联法律体系理论的影响，我国习惯以调整对象与调整方法为标准划分法律部门。然而太过侧重法律部门的理论考量，容易导致对法治实际发展状态的忽视。作为新兴交叉领域的规范创制，应对气候变化法与碳中和立法因其对象特殊性和方法多样性，难以被严格地归为任一法律部门，从而遭遇到身份认同的尴尬。为解决此类问题，有学者提出领域法学的概念，旨在另行建构一套以问题为导向、以领域为基础的法律集成方法论。置于领域法学视阈下，应对气候变化法、碳中和立法等相关立法，即便分涉控制温室气体排放、适应气候变化风险、提高能源利用效率等纷繁维度，但均能涵摄于应对气候变化这一表象问题之中，由此便能以此为基点将分属不同部门、居于不同层级的各类法律规范编织起来，形成超脱于传统部门法形式、领域法学意义上的应对气候变化法。

外在设计的差异化

不难发现，上述关于应对气候变化法与碳中和立法的同一性表征，皆是由其本质决定并直接衍生而来的。但抽象的立法意图终究需要藉由技术方式转化为具体的规范文本，相同的起点或许指向不一样的终点。正是由于此种不确定性或可塑造性，为两者的差异化设计预留了一定的操作空间。

一是预设功能定位各异。在对某一立法命题具体展开前，立法者通常会根据现实需要及对其固有属性的认识，预先设计此次立法的理想结果。虽说当前应对气候变化法与碳中和立法均只是初见眉目，但其各自的功能定位已然清晰。其中，应对气候变化法自一开始便被冠以应对气候变化基本法之名，旨在通过奠定基本理念、界定基础范畴，统筹整个应对气候变化法律体系。与之相比，晚近提出的碳中和立法虽然尚未经过深入讨论，但国家层面已对其进行了“专项法律”的精准定位。一方面，就碳中和立法自身而言，其极具针对性，聚焦于实现“双碳”目标这一特定事项。另一方面，碳中和立法亦是一个相对性概念，如果应对气候变化法是为整体性应对气候变化法制建设锚定基础的话，碳中和立法则是为解决突出问题、实现具体目标而有的放矢地提供规范供给，两者呈现为基本法与单行法的对应关系。

二是调整范围大小分殊。基于不同的功能定位，应对气候变化法与碳中和立法的调整范围也在一定意义上得以框定。定位为基本法的应对气候变化法理应涵盖应对气候变化问题的方方面面，但不必事无巨细地一一规定，其调整范围的广延性体现于对共性内容的抽象提炼和对具体规范的宏观统摄。具体来看，减缓与适应并重原则指导下的应对气候变化法起码表现为减缓气候变化和适应气候变化的二元面向，而诸如国家职责、监督保障等主干内容亦应被当然地纳入其中。反观作为专项法律的碳中和立法，无论是通过调整能源结构、推进产业转型、倡导低碳生活、建设碳排放权交易等市场化机制来减少碳排放，还是通过提升生态系统碳汇能力、推广碳捕集等负碳技术应用以提高碳吸收，无不着眼于降碳增汇，而对于适应气候变化方面并无关照。故较之于应对气候变化法，碳中和立法未能跳脱出减缓气候变化的单一范畴，调整范围也自然显得窄仄不少。

三是立法模式选择偏差。关于管制性立法与政策性立法的类分，源自对环境立法模式的讨论。分而视之，管制性立法旨在通过指定主管机关、界定规制对象、选择管理工具，建构一套详细且具体的管制机制。而政策性立法主要透过立法或行政作为来具化国家政策目标与制度，指引国家行政及立法部门的施政。尝试将这对规范模型投射于应对气候变化法与碳中和立法的对比之中:碳中和立法立足于国家战略，承担着确立政策导向、规范“双碳”行动所需基础制度的功能，政策性立法的形象颇为鲜明。与之相比，应对气候变化法并未表现出明显的单一倾向性，其一方面与国家应对气候变化政策关涉紧密，另一方面也作为气候变化治理的管制工具。不过鉴于当前应对气候变化立法的软法化趋向，彰显管制性特征成为各界对应对气候变化法的普遍期待。

四是规范表达软硬有别。从一定意义上讲，若将应对气候变化法与碳中和立法分别代入管制性和政策性两类立法模式的话，两者便会有着“刚与柔”“实与虚”的天然分野。借用软法和硬法这对概念范畴，此种差异性反映为以下层次：就叙事方式而言，应对气候变化法需要设定一套明确的行为模式及法律后果，要求相关主体为或不为某种行为，而碳中和立法则主要通过提供导向来施以影响，促进相关主体作出有利于公共目标实现的行为选择。从弹性程度来看，碳中和立法整体上比应对气候变化法更显宽松。

需特别说明的是，关于应对气候变化法与碳中和立法的差异化设计，应避免拘泥于理论模型的二分性而陷入非此即彼、泾渭分明的思维定式。一方面，上述讨论始终置于“相对而言”的视角下进行，所得出或左或右的判断实际均是一种倾向性。另一方面，上述讨论大多是以“整部法律”为单位来进行的，此种大颗粒度的比较分析所得到的仅是一个大致的判断，难免存有误差。

嵌入式的进路规划

通过搭建并证成应对气候变化法与碳中和立法的“孪生关系”，为其共存创造出一定的可能空间。但是，一方面，“理论层面指出的可能性并不能直接转化为现实性”，两者究竟应以何种方式共存仍有待明晰；另一方面，如果仅局限于两者相互关系的孤立分析，便容易陷入“只见树木不见森林”的窘境，故而需要寻求更为宏观的观察视野。

嵌入性理论最早由卡尔·波兰尼为纠正传统经济学中行为是理性而自利、极少受到社会关系和社会结构影响的认识误区，论证经济与政治、历史、文化等其他社会制度之间存有互动关系而提出。而后经过马克·格兰诺维特等学者的扩容升级，嵌入性理论逐渐成为一个极具普适意义的方法论框架，即个体的生存与发展依托于外部环境，并受到外部环境的影响。以此为视角，无论是应对气候变化法还是碳中和立法，其作为个体性行为均需嵌入应对气候变化法制建设的时空维度之中。鉴于我国应对气候变化立法仍处进行之中，法律体系亦为一种未完成状态，如此的外部环境也间接形塑了两者的关系形态。

1.过程嵌入：时序安排上先后错开

依照某一领域基本法或单行法出台的先后，可分为演绎式与归纳式两条立法进路。其中，演绎式进路以污染防治立法为典型代表。自作为基本法的环境保护法（试行）颁布施行起，水污染防治法、大气污染防治法等一系列以某一环境要素为规制对象的单行法应运而生。得益于此种由一般至特殊的演绎式进路，基本法所确立的基本原则及核心制度得以一脉相承，相对稳定地保留于单行法之中。与之相对，由于应对气候变化法的长期难产，立法者只能转而在节约能源、循环经济、清洁生产等相对成熟的细类领域寻求突破，进而呈现为“单行法先行、基本法后置”的归纳态势。

较之于应对气候变化法，碳中和立法所面临的压力要小得多。首先，从信息依赖性上说，一部法律的调整范围越广、条文数量越多，立法所需的信息量就越大。对于作为专项法律的碳中和立法而言，其对于现实资料、理论成果、实践经验的需求本就不高，信息获取的低门槛性更是进一步压缩了立法成本。其次，所选用的技术路径不同，立法难度自然有高低之分。作为基本法的应对气候变化法理应采用提取公因式的立法技术，从纷繁的单行规范中提炼并概括出一般性规则。反观碳中和立法更多表现为碳中和政策话语向法律话语的直接转化，技术难度也自然相对简单。再次，立法是一个艰难而漫长的利益协调与磨合的过程。应对气候变化法陷于停滞的一个原因就是社会各界对其有着不同设想与期待，在不少关键问题上仍需共识。与之相比，碳中和立法有着更高的认可度与接受度。一方面，具有软法特质的碳中和立法更为柔和，较低的守法成本使其更易为社会各界所接受；另一方面，碳中和政策的推行培育了社会各界对“双碳”目标的认同感和行动力，客观上为后续的碳中和立法进行了预热，使之迅速出台成为可能。综上所述，鉴于应对气候变化法的审慎性与后发性以及碳中和立法的现实性与经济性，可继续沿用归纳式进路，优先进行碳中和立法，待条件成熟时再制定应对气候变化法，如此也能够在一定程度上避免两者同时推进所可能引发的无序竞争或交叉重叠。

2.结构嵌入：位阶层次上高低有序

从理想状态来看，法律体系应是一个门类齐全、层次分明、结构严谨、内部和谐的有机整体。但正如前文所述，我国现行应对气候变化法律体系看似繁荣，实则是由一众类型各异的单行规范拼凑而成，整体上呈现为松散的法群样态。在此体系之下，具有总纲定位和统摄功能的应对气候变化法被当然地置于规范金字塔的顶端。反观碳中和立法则不尽明朗，有着或高或低的不确定空间。毕竟“专项法律”仅能说明调整对象及适用范围的特定性，并不必然导致碳中和立法居于相对较低的层级。故需要讨论的是，应对气候变化法与碳中和立法的高低序位如何，两者之间是上下关系抑或并列关系。

在一国的立法体制中，不同立法主体享有不同权限，因而其所制定的规范性法律文件也相应具有不同的效力位阶。由此我们习惯于依据制定机关地位之高低判断某一法律规范的位阶。具体来看，鉴于应对气候变化法的功能定位、调整范围以及内容性质，其仅适宜由全国人大及其常委会以法律形式作出。甚至考虑到在国家和社会生活中的全局、长远、根本的规范意义，应对气候变化法或可被定位为由全国人大制定的基本法律。相对而言，碳中和立法更为灵活，由全国人大及其常委会作出专门决定或直接制定法律、由全国人大常委会授权国务院制定行政法规乃至由国务院相关部门据职责各自制定规章，均是其可能的表现形式。如此来看，倘若应对气候变化法与碳中和立法分别由不同主体创制，便可轻易判断两者的位阶高低。然而，实践中更可能出现的局面是，应对气候变化法与碳中和立法均由全国人大常委会制定，两者并无上位法和下位法的明显区分。

面对此种法律体系内基本法因与单行法处于同一位阶而效力不彰的问题，学界一般主张通过修改完善使那些“高法低定”的法律升格为基本法律。也有学者意在改革，建议在基本法律与非基本法律之间增设“基础法”一档，从而为某一领域较多的法律提供制度结构服务。笔者无意否认上述方案的有用性，仅是认为尊重既定框架，依照事项包容性标准对同一位阶的法律规范进行层级划分的方案更为经济实用。根据胡玉鸿教授的观点，事项包容性指两部存在上下位阶关系的法律规范之间，下位规范所规定的内容已被上位规范所包容，下位规范只是基于上位规范框架的延伸与细化。引申来看，由于碳中和立法所涉及的节能减排、降碳增汇等事项皆处于应对气候变化法的规范射程内，故即便两者形式上由同一主体制定并位于同一效力位阶，亦存在实质意义的高低之分，即规范事项更为宽泛地应对气候变化法相对于碳中和立法，天然地拥有更高的效力等级。

三、碳中和立法的具象化表达

基于正当性与可能性的双重证立，碳中和立法作为一项命题被认定为真，并且其成立所需的必要条件亦在一定程度上得以明确。但仅如此尚未足，碳中和立法仍是一个略显抽象的存在，如此便需要对其进行解构化，具体拆分为性质、功能、框架等立法要素予以逐一探析。

促进型立法的基本品格

虽说当前碳中和立法的研究工作刚刚起步，但近两年已有不少关于碳中和立法的建议提案，而其中出现频次最高的便是制定碳中和促进法，也有学者直接将碳中和立法称为碳中和促进法。这侧面反映出社会各界已经形成一个初步的共识性判断—碳中和立法是促进型立法。但需要注意的是，将一部法律规范的定性问题寄托于经验直觉或理论构想的做法显然有失妥当。质言之，碳中和立法的促进型品格应是其规范特征的自然显现，且必须诉诸充分论证。

就创制渊源而言，碳中和立法表现为对相关政策的法律转化。如前所述，当前我国“双碳”工作遵循着“政策先行、立法跟进”的推进逻辑。置于“1+N”政策体系之下，实现“双碳”目标的时限要求和改革举措被具体呈现开来，其在发挥引导、调控功能之同时，亦成为碳中和立法所必须依照的原始资料。尤其鉴于现行立法与“双碳”行动之间的隔膜与悬离，碳中和政策甚至可以说是碳中和立法的唯一直接渊源。在政策话语向法律话语的转化过程中，那些行之有效的政策被完全改写并通过立法程序赋予了规范意义，终成为规范文本。然而，政策法律化并不意味着全盘否定或替换，相反，碳中和政策的固有特质如遗传基因般被相当程度地保留下来，进而成为碳中和立法的基本底色。从此角度看，碳中和立法确实与促进型立法相暗合，其“从政策中来、到法律中去”，一方面以政策宣示与促进引导为基础功能，另一方面也具备规范性、权威性的法律特征。

就主体关系而言，碳中和立法表现为政府引领下的多元共治。有别于传统管理型立法强调政府对社会事务的单向度管制，促进型立法将公众和社会安放于实质性参与主体的位置之上。正如《意见》特别强调的，实现“双碳”目标需要“政府和市场两手发力”。一方面，国家建构主义在未来较长一段时间还会是中国法治发展的基本道路选择，政府仍是“双碳”工作的当然主导。只不过在新型举国体制下，政府更多地扮演组织、协调及宣传的角色，间接地引领经济社会发展全面绿色转型。另一方面，如果说政府的主导地位保证了“双碳”工作的有序开展，那市场机制便决定了“双碳”目标的实现与否。毕竟产业调整与能源转型与其说是技术革新、政治决断或法律更新，毋宁说是一场市场资本转型。企业等市场主体作为“双碳”行动的末端执行者，直接承担着降低碳排放强度、控制碳排放量的重任，自然成为碳中和立法的核心主体。此外，“双碳”目标的实现还有赖于社会公众的广泛认可和积极参与，这有助于打造一个多元共建共治共享的治理格局。

就规范方式而言，碳中和立法表现为非均衡的权利义务配置。尽管政府、市场、公众均为碳中和立法的应然主体，但其因角色差异而有着不同的规范侧重。对于政府而言，应侧重于设定职责，明确其应当作为之事。一是需在碳中和立法中设立“双碳”工作机制，明确政府及其有关部门的管理责任。二是应规定政府实行碳排放强度和总量控制、碳排放配额管理等基本制度，确保“双碳”工作的切实推进。此外，政府关于“双碳”目标的财政扶持、税费优惠等促进措施亦可写入立法。相应对于市场主体及社会公众则不宜苛以过重义务，反之应给予激励与支持。例如，可以具体规定鼓励科研机构、高等院校开展碳中和技术研发，倡导公众选择绿色低碳的出行方式等内容。比较来看，碳中和立法中各主体的权利义务配置呈现出明显的非均衡性，即政府承担着更多的职责，市场主体和社会公众则被赋予了较多的权利。此不仅有别于权利义务一致性的基本法理，更是与传统公法中行政主体职权多、职责少，行政相对人义务多、权利少的格局正好相反。实际上，无论是强化政府职责，抑或对市场主体与社会公众的激励引导，无不是为了营造一种宽松的法治环境，而这也反映了碳中和立法的促进基调。

就表达风格而言，碳中和立法表现为高度抽象性与责任软化。语言作为法律存在之载体，是其规范内容的外化表现，而通过揣摩碳中和立法的表达风格亦可在一定程度上反推其内在属性。具体来看，在政策法律化的生成逻辑下，碳中和立法既不为行为违法与否设定具体的判断标准，也不为执法活动提供明确的法律依据，而仅是为各类主体提供一个大致确定、范围宽泛、内容有待判断的行为框架，其宣誓意义远大于实用价值。正因如此，碳中和立法中几乎不涉及法律责任或制裁处分内容。此种淡化责任的设计，给予各方主体一定的试错空间，拔高其参与“双碳”工作的意愿度，但也不免遭致过于空泛、刚性不足的质疑。对此一方面需要明确，含糊并非一定错误，而规则必须具有弹性，才能将不断变化的事物囊括其中。况且抽象性规范语言的开放性与可解释性，能巧妙地绕开一些立法技术难题，进一步提升碳中和立法的适用性。另外，责任软化并不意味着责任虚化。碳中和立法中的政府承担着目标责任制下的考评压力，而市场主体也会因其不履行或怠于履行减排义务、不得不购入碳排放配额而蒙受经济损失。

原初与派生的双层功能

根据一般法理，法的功能定位与法的性质具有紧密关系，法的性质在一定程度上决定或者预示着法的功能。基于碳中和立法的促进型品格，其基本功能可定位于促进“双碳”目标的实现以及推动经济社会发展的全面绿色转型。当然，这是一个直观却略显笼统的表达，碳中和立法实际所能起到的作用远比此要复杂。一是碳中和立法除了具备一般法意义上指引、评价、预测等效用外，还有着相当个性化与多样化的功能表达。二是碳中和立法作为一部时效性显著的法律规范，其具体功能势必会顺势发生变动或有所偏重。但受制于篇幅，笔者不再对碳中和立法的未来可能性做过多展开，而仅是立足于当下，尝试在“原初—派生”的框架下讨论其功能层次。

所谓原初功能是指一部法律规范的本位功能，这种功能具有原发性与根本性特征，决定了该法的产生与存在。具体来看，碳中和立法的原初功能表现为以下侧面：其一，目标宣示。鉴于我国已经作出“力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的承诺，值得追问的是：这一目标是否以及如何写入碳中和立法。在笔者看来，将推动经济社会发展全面绿色转型、实现“双碳”战略目标以法律形式宣示于内外，乃是彰显我国积极应对气候变化信心与决心的应有之义。只是出于严肃性和规范性的考虑，不宜在立法中直接规定“双碳”目标的具体指标或时间节点。其二，现实回应。碳中和政策法律化过程中，政策文本中表现出的目的导向性及其所掺杂的社会需求因素被注入到规范文义中，使得碳中和立法具备了回应型法的特征。一方面，正如谢晖教授所言，“回应型法的所谓‘回应’，其重要指向就是对社会价值变迁的回应”。而碳中和立法即是对可持续发展以及人类命运共同体理念的具体践行。另一方面，碳中和立法作为回应社会需要的便利工具，更直接地表现为对“双碳”行动进行制度层面的设计安排，而这也最能体现其规范功能。其三，风险预防。考虑到应对气候变化的未来面向，碳中和立法不仅需要回应现实，更应通过前瞻规划和预防措施，降低甚至避免“双碳”行动中的潜在风险。例如，可在立法中确立“先立后破”的能源转型原则，在形成清洁低碳能源可靠供应能力的基础上，逐步实现对化石能源的安全可靠替代。另关于碳泄漏、碳关税等地缘政治风险，因其具有涉外因素而不便直接入法，不过可尝试以宣示立场等方式予以侧面规范。

除前述几项基本功能外，碳中和立法还间接地对应对气候变化法以及应对气候变化法律体系有着重要作用，姑且称之为派生功能：一是补白与示范。碳中和立法不仅可以直接纾解绿色低碳发展专门立法暂缺的困局，更能在一定程度上锚定应对气候变化立法的基本路向，成为供后续立法参照的样板工具。例如，列入十三届全国人大常委会立法规划的资源综合利用法即可在规范设计上参照碳中和立法，同样定位为促进型立法。二是试验与过渡。考虑到立法顺序的先后性，碳中和立法客观上承担着为应对气候变化法进行铺垫的任务。一方面碳中和立法在内容、技术等层面的尝试可以直接作为应对气候变化法的经验养料；另一方面碳中和立法的先行先试有助于缓解法治需求与规范供给间的紧张关系，为应对气候变化法争取到更多的推进时间、创造出更足的缓冲空间；三是渗透与融贯。碳中和立法虽说在名义上仅服务于“双碳”行动，但实质上是对我国经济社会绿色低碳发展的全面规制，其效力溢出自身并扩散至整个法律规范系统。此突出表现为碳中和立法中可持续发展的价值理念浸入至相关立法中，催化其自我更新与升级。如此来看，碳中和立法对于基本理念、基础范畴的规定，有助于将原本碎片、孤立的法律规范归拢于统一的话语体系下，进而推动应对气候变化立法的体系化整合。

内外相映射的体例编排

从结构功能主义角度出发，“任何社会系统都是功能性的实体，功能性决定着系统中具有各种相互依存的结构和过程”。立足于上述功能预设，碳中和立法在体例上区别于多数规范所采取的过程式结构，呈现为汇编式“拼盘”样态。详言之，碳中和立法所涉及的产业、能源、生态等领域，虽均能涵摄于绿色低碳发展的宏大框架之下，却因其独立性而相互之间形成某种区隔，适宜以专章节的形式予以分别规定。相应地，碳中和立法便是由诸多各具特色、自成体系的章节统编而成。此外，采用此种汇编式体例使得碳中和立法能在制定完成后仍因结构上的开放性而容纳持续的、实质性修改，这正与其因应发展频繁变动的需求相匹配。

为了进一步描绘碳中和立法的形象，有必要在明晰体例外观后，进一步追问其具体内容，即碳中和立法究竟应由哪些章节汇编而来。根据钱学森等学者的观点：如果子系统种类很多并有层次结构，它们之间关联关系又很复杂，且这个体系是开放式的，则可称之为开放的复杂巨系统。其中复杂性表现为子系统的多层级性、网状关系性以及功能耦合性，而开放性是指系统及其子系统与外界的信息交互。据此来看，调整对象复杂且体例结构开放的碳中和立法可在一定程度上视作一个开放的复杂巨系统。一方面，碳中和立法的每一章节皆为一个子系统，其各自独立又相互关联。另一方面，碳中和立法的各个章节均在内容层面与外部法律规范相互衔接、彼此映射。形象地说，碳中和立法即是应对气候变化法律体系以及相关法律规范的“橱窗”，为各领域各方面提供一望便知的内容展示。

具体而言，碳中和立法起码可以设置以下专章：其一，推动产业转型。通过对煤电、石化、钢铁等高耗能高排放传统行业的产能控制与改造升级，以及对信息技术、清洁能源等新兴产业的扶持和发展，调整产业结构，促进传统粗放式生产方式向绿色低碳转变。该章在视角与内容上与清洁生产促进法、循环经济促进法具有内在一致性，可视为两法的延伸和拓展。其二，调整能源结构。以构建清洁低碳安全高效能源体系为目标，该章不仅涉及严格控制化石能源消费，推动太阳能、风能等清洁能源开发利用，还包括合理控制能源消费强度和总量、提升能源利用效率与安全保障能力、推动能源体制机制改革等多个维度，故其有效性有赖于煤炭法、电力法、节约能源法、可再生能源法等能源领域立法的支撑。其三，提升碳汇能力。在依托国土空间规划与用途管制，严守生态保护红线，严控生态空间占用，稳定现有森林、草原、湿地等固碳作用的基础上，整体推进生态系统保护修复，增加生态资源总量，增强生态系统稳定性，提升碳汇增量。该章不仅直接对照于森林法、草原法、湿地保护法等现行立法，还要为即将出台的国土空间开发保护法、国土空间规划法、自然保护地法预留必要的衔接端口。之所以单独设置此三章，主要是由于推动产业转型、调整能源结构、提升碳汇能力均为“双碳”行动最核心环节，而所涉内容的丰富程度使其能且仅能以专章形式表达。此外，考虑到此三方面内容分别与现行低碳经济、能源、生态领域立法高度对应，以专章形式作出能更好地体现碳中和立法与外部规范系统的映射关系。

当然，上述三章所展现的并非碳中和立法的全部。此外，诸如交通运输、城乡建设、污染防治等领域的法律规范虽并不直接归属于应对气候变化法律体系，但因其关联性而间接、片段地映射于碳中和立法之中：一是推广节能低碳型交通工具，优化交通运输结构，积极引导绿色低碳出行，推进低碳交通运输体系建设。二是发展节能低碳建筑，优化建筑用能结构，在城市更新和乡村振兴中落实低碳要求，提升城乡建设绿色发展质量。三是开展污染物和二氧化碳的协同减排，对减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核，实现目标协同、区域协同、措施协同、政策协同和监管协同。四是发挥科技创新的支撑引领作用，开展关键核心技术攻关，鼓励“双碳”相关学科建设和人才培养，加快绿色低碳技术的推广应用；五是加强宣传教育，将绿色低碳发展纳入国民教育体系，推进绿色低碳社会行动示范创建，倡导简约适度、文明健康的生活方式。上述内容对于碳中和立法而言虽说必要，却并不一定以专章节形式作出，相应地可由立法者视情况选择设章、设节或作为零星条款分散于相关章节。

出于对体例结构完整性的考量，碳中和立法还需补全总则、促进措施、监督检查等基础章节，并对所有章节内容进行有序编排。其中，总则一章作为碳中和立法的开篇，具有提纲挈领、奠定根基及统领各方之功效。其主要包括立法目的、适用范围、基本原则以及工作机制、管理体制等内容，并需要对碳排放强度和总量控制、碳排放配额管理、碳排放统计核算、碳排放权交易等基本制度作一般抽象性规定。关于财政支持、税收优惠、金融服务、基金扶助等机制措施：一方面因其过于琐碎而不宜直接纳入总则；另一方面鉴于其普遍适用性而不能随意地归入任一专章，故可参照其他促进型立法，单设促进措施一章予以集中规定，并在位序上置于各专章之后。此外，出于保证实效之需要，有必要在碳中和立法中写入监督和责任内容。前者包括目标责任制与考核评价制度框架下中央对地方、上级对下级、政府对部门、人大对政府“双碳”工作推进情况的监督检查，后者主要指对于各级政府及其部门在“双碳”工作中不作为或不当作为，以及其他违反有关法律法规行为的责任追究。在设计该部分时，考虑到多数责任内容已在相关立法中有所规定，不必在碳中和立法中重申，可采用引致条款的立法技术作简化处理。如此一来，碳中和立法中关于法律责任的内容体量得以大幅缩减，便可不再设置专章，而是以个别条款的形式嵌入监督检查一章。

结语

碳中和立法不单是“双碳”战略决策的规范化表达，更承载着在法治轨道上推动经济社会发展全面绿色转型的时代使命，必将引领当代中国可持续发展法治建设的创新前进。尽管在本文语境中，碳中和立法更多地指代碳中和专项法律，但其实际上是一个极具延展性的概念范畴。远到命运未卜的应对气候变化法，近到刚刚施行的天津市碳达峰碳中和促进条例，再到等待修订的节约能源法、循环经济促进法，均可视为广义上为实现“双碳”目标所进行的规范创制，而这便牵扯到法律规范之间的衔接协调问题。鉴于正在编纂中的环境法典特别设置了绿色低碳发展编，如何在法典化背景下推进碳中和立法，以及如何调和两者的关系，或将成为下一阶段学界讨论的重点议题。需要再次强调的是，“推进碳达峰碳中和，等不得也急不得”。对于碳中和立法，以及应对气候变化法等相关立法，既要积极推进、有所作为，又切不可急于求成，而应立足于规律与现实，始终坚持理性、审慎的科学立场。

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